一、城投公司當(dāng)前面臨的四大形勢
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2023年中國GDP超126萬億元，同比增長5.2%，完成年度增長目標(biāo)。社會經(jīng)濟顯現(xiàn)出一些結(jié)構(gòu)性、周期性問題，房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化，地方債務(wù)風(fēng)險持續(xù)累積，資本市場功能有待完善，錯綜復(fù)雜的發(fā)展形勢為城投公司高質(zhì)量發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)和機遇。
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中國經(jīng)濟以穩(wěn)增長和增強發(fā)展動能為要點。2023年中國經(jīng)濟雖完成年度增長目標(biāo)，但總體處于弱復(fù)蘇狀態(tài)，消費明強實弱、房地產(chǎn)投資跌幅擴大、融資需求與貨幣供給剪刀差收窄、資金活化水平偏低等現(xiàn)象備受關(guān)注。年底中央經(jīng)濟工作會議指出，中國經(jīng)濟面臨有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會預(yù)期偏弱、風(fēng)險隱患較多、國內(nèi)大循環(huán)存在堵點以及外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升等困難挑戰(zhàn)，中央將以“科技創(chuàng)新”“消費潛能”為要點的結(jié)構(gòu)性改革提到了戰(zhàn)略高度，著重推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在需求側(cè)推行基本公共服務(wù)均等化，拉動醫(yī)療、教育、文化、體育等消費。在多措并舉、經(jīng)濟企穩(wěn)的大背景下，預(yù)期2024年中國經(jīng)濟或呈現(xiàn)出前穩(wěn)后升的發(fā)展局面，向潛在經(jīng)濟增長率繼續(xù)回歸。對于城投公司來說，為推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提升、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)字和綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)應(yīng)用等領(lǐng)域具有較大的作為空間。
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國企改革持續(xù)深化，強調(diào)國資國企功能擔(dān)當(dāng)。2023年年中正式啟動了新一輪國有企業(yè)改革深化提升行動，與此前的國企改革三年行動相比，此輪行動更關(guān)注“增強核心功能、提高核心競爭力”。2024年是國企改革深化提升行動落地實施的關(guān)鍵階段。1月11日至12日，國務(wù)院國資委召開地方國資委負(fù)責(zé)人會議，強調(diào)2024年國資國企要強化價值創(chuàng)造、落地見效、創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型升級、國資監(jiān)管、風(fēng)險防控、政治引領(lǐng)7方面工作，必須聚焦體制性、機制性、結(jié)構(gòu)性、功能性問題，乘勢而上推進(jìn)國有企業(yè)改革深化提升行動。城投公司應(yīng)克服傳統(tǒng)模式慣性，將價值創(chuàng)造和內(nèi)涵型增長作為發(fā)展重心，優(yōu)化配置國有資本，創(chuàng)新推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度融合，并且持續(xù)加強風(fēng)險管理能力，奮力做強做優(yōu)做大公司。
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一攬子化債方案落地，地方國企融資監(jiān)管細(xì)化強化。2023年城投債到期償還規(guī)模超過3萬億元，2024-2026年到期規(guī)模也將持續(xù)處于高位，債務(wù)壓力較大。中央政治局會議提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實施一攬子化債方案”，隨后特殊再融資債券等工具措施陸續(xù)落地。一攬子化債方案的核心目標(biāo)是化解存量和遏制增量，一方面給予政策寬松支持債務(wù)償還，另一方面以省級政府為單位，全方位強化地方債務(wù)增速、融資權(quán)限等管控，嚴(yán)控城投平臺新增債券。根據(jù)《關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險化解的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號），以及“3899”名單等文件名單，城投被劃分為三類并進(jìn)行分類管控，一是地方政府融資平臺，債券融資只能借新還舊，而且僅限于償還本金；二是參照地方政府平臺管理的國有企業(yè)（新設(shè)平臺），如果位于12個高風(fēng)險重點省份，只能借新還舊，其余省份的可在省級政府出具同意文件的情況下新增融資；三是普通國有企業(yè)，可以新增融資，但是新增債券需申明為企業(yè)債券，地方政府作為出資人僅承擔(dān)有限責(zé)任。從相關(guān)政策可見，短期內(nèi)地方政府和城投緊張的資金情況能得到緩解，但目的是“以時間換空間”，隨著城市化進(jìn)程放緩以及債務(wù)管理規(guī)范，城投公司真正要做的是防止低效投資導(dǎo)致的長期風(fēng)險積累，業(yè)務(wù)重心逐步從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)供給和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
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資本市場改革加速，房地產(chǎn)股權(quán)融資環(huán)境優(yōu)化。中共中央政治局會議提出，適應(yīng)中國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢，適時調(diào)整優(yōu)化房地產(chǎn)政策。資本市場在助力房地產(chǎn)及地方債務(wù)風(fēng)險化解上發(fā)揮了重要作用。為了優(yōu)化涉房企業(yè)融資環(huán)境，國家放出支持信貸、債券、股權(quán)融資“三支箭”，其中股權(quán)融資“第三支箭”以盤活存量為路徑，把推動REITs常態(tài)化發(fā)行、開展不動產(chǎn)私募投資基金試點等作為重點內(nèi)容。在2023年，證監(jiān)會《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）常態(tài)化發(fā)行相關(guān)工作的通知》將百貨商場、購物中心、農(nóng)貿(mào)市場等城鄉(xiāng)商業(yè)網(wǎng)點項目，以及保障基本民生的社區(qū)商業(yè)項目納入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs試點項目的行業(yè)范圍。中基協(xié)《不動產(chǎn)私募投資基金試點備案指引（試行）》（中基協(xié)發(fā)〔2023〕4號）落實證監(jiān)會要求，規(guī)范不動產(chǎn)私募投資基金設(shè)立，引入機構(gòu)資金，投資存量住宅地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)、在建未完成項目、基礎(chǔ)設(shè)施等，促進(jìn)經(jīng)營性不動產(chǎn)盤活。隨著資本市場持續(xù)改革，城投公司可在高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)運營地產(chǎn)物業(yè)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新資本合作方式，緩解資金壓力，釋放資本活力。
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二、2024年城投公司高質(zhì)量發(fā)展之路
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根據(jù)外部發(fā)展形勢分析，正略咨詢研究認(rèn)為，2024年城投公司應(yīng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資產(chǎn)盤活、資金融通、內(nèi)部管理四個方面有效發(fā)力，促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
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01、脫虛向?qū)?，強化產(chǎn)業(yè)帶動作用
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城投公司大多以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，受城市基建日漸飽和、房地產(chǎn)深度調(diào)整影響，轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)思路、優(yōu)化國有資本布局的必要性凸顯。2024年城投公司要因地制宜，重塑自身功能價值。
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一是推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，把握政策窗口期，基于區(qū)域人口需求，布局城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，強化在醫(yī)藥醫(yī)療、健康養(yǎng)老、應(yīng)急保障等民生領(lǐng)域的有效供給，發(fā)展成為城鄉(xiāng)綜合運營商。
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二是探索做優(yōu)產(chǎn)業(yè)投資，尤其對于產(chǎn)學(xué)研資源充足或有區(qū)位優(yōu)勢的城投，完善產(chǎn)業(yè)服務(wù)、資本運作功能，通過基金、股權(quán)投資等手段培育地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，一方面尋找公司業(yè)務(wù)新增長點，另一方面助力政府招商引資、招才引智，與區(qū)域綜合實力共提升。
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案例：正略咨詢服務(wù)的某長三角城投公司以基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)為主業(yè)，在新時代高質(zhì)量發(fā)展要求下，適時轉(zhuǎn)型為區(qū)域綜合運營服務(wù)商。公司開拓進(jìn)取，優(yōu)化總部管控職能，開發(fā)建設(shè)、資產(chǎn)運營、資本運作等業(yè)務(wù)板塊協(xié)同發(fā)展。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)平臺載體，參與成立產(chǎn)業(yè)基金十余只，圍繞當(dāng)?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以投促招導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，實現(xiàn)“基金投資-成果孵化-產(chǎn)業(yè)培育-園區(qū)打造”閉環(huán)發(fā)展模式，在帶動城市經(jīng)濟增長、塑造科技創(chuàng)新優(yōu)勢的同時，獲取“股東”和“房東“多重收益。
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02、挖掘價值，優(yōu)化沉淀資產(chǎn)盤活
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城投公司資產(chǎn)主要有城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、土地使用權(quán)等，以非經(jīng)營性資產(chǎn)為主，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一。且資產(chǎn)閑置比例較大，不僅無法獲得經(jīng)營性收入，還需支付相應(yīng)的管理費用。2024年城投公司應(yīng)提高造血能力，盤活存量資產(chǎn)，擴大有效投資。
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一是整合區(qū)域資源資產(chǎn)，向政府爭取市域平臺兼并重組，有序整合原本分散或多頭經(jīng)營的優(yōu)質(zhì)土地資產(chǎn)、地產(chǎn)物業(yè)、公用事業(yè)類資產(chǎn)、交通類資產(chǎn)、股權(quán)類資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)，改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為培育市場化業(yè)務(wù)、獨立市場融資打下基礎(chǔ)。
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二是以經(jīng)營理念管理資產(chǎn)，有機結(jié)合盤活存量和改擴建，在系統(tǒng)性運營的基礎(chǔ)上，完善資產(chǎn)空間和功能要素的匹配和互動，并關(guān)注資產(chǎn)ESG管理，提高資產(chǎn)整體價值。
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三是創(chuàng)新開展資本經(jīng)營，探索合作開發(fā)、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施REITs等盤活路徑，引入社會資本，為資產(chǎn)經(jīng)營提供資金與專業(yè)支持，并適時退出實現(xiàn)未來經(jīng)營性收益變現(xiàn)和資本快速周轉(zhuǎn)，充分挖掘國有資產(chǎn)的市場價值。
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案例：正略咨詢服務(wù)的某市級城投公司根據(jù)市委市政府統(tǒng)一部署，整合重組全市各類平臺公司及資產(chǎn)資源，形成交通物流、城市運營、資源貿(mào)易、文化旅游、金融投資五大業(yè)務(wù)板塊。砂石骨料加工銷售等經(jīng)營性業(yè)務(wù)營收利潤良好，反哺重大社會發(fā)展項目的建設(shè)任務(wù)，支持公司提質(zhì)增速發(fā)展。公司構(gòu)建數(shù)字化資產(chǎn)運營體系，全年資產(chǎn)租售收益近億元，資產(chǎn)運營效益和規(guī)范性穩(wěn)步提升。依靠資源整合和運營優(yōu)化，該城投公司有效強化了自身造血能力，為全市發(fā)展大局貢獻(xiàn)國企先鋒力量。
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03、膽大心細(xì)，活化資金融通管理
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城投公司項目資金需求量大、周期長，資金高度依賴財政撥款以及金融機構(gòu)貸款，資產(chǎn)負(fù)債率和融資成本較高。2024年在新增融資受限的情況下，城投公司應(yīng)推進(jìn)財務(wù)管理規(guī)范化，創(chuàng)新股權(quán)融資方式，主動化解償債風(fēng)險。
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一是開展全面預(yù)算管理，建立業(yè)務(wù)體系和職能體系的協(xié)同機制，確保業(yè)財數(shù)據(jù)有效流動和應(yīng)用，財務(wù)管理指導(dǎo)業(yè)務(wù)開展，例如投融資部負(fù)責(zé)開發(fā)、包裝項目并進(jìn)行引資，財務(wù)部根據(jù)資金存量及增量來謀劃項目方案，科學(xué)評估外部融資需求量，及時管控融資規(guī)模過大、即將到期、成本過高、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理等重大風(fēng)險。
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二是創(chuàng)新融資方式，在債權(quán)融資的基礎(chǔ)上，嘗試股權(quán)融資方式，例如引入央企、大型國企、省級平臺公司以及優(yōu)秀民營企業(yè)，針對子公司開展股權(quán)合作和混合所有制改革；通過成立產(chǎn)業(yè)基金，撬動社會資本，開展投資項目市場化運作；打造上市公司主體，通過股權(quán)運作進(jìn)行融資；對現(xiàn)金流較好的資產(chǎn)項目，提前謀劃資產(chǎn)證券化融資，減輕資金周轉(zhuǎn)壓力，獲得發(fā)展活力。
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案例：正略咨詢服務(wù)的某市級城投集團搶抓窗口期，探索創(chuàng)新直融產(chǎn)品，統(tǒng)籌資源獲取國內(nèi)AAA、國際BBB信用評級，成功發(fā)行碳中和公司債、5年期境外美元債券，2022年新增融資成本降為3.4%。集團積極布局資本市場，下屬公共事業(yè)類子公司成功實現(xiàn)港股掛牌上市。加速落實混改試點工作，對生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)企業(yè)開展股權(quán)融合、管理融合、業(yè)務(wù)融合，實現(xiàn)國有資本布局優(yōu)化。通過跨市場、多工具的綜合融資體系建設(shè)，該集團在降低融資成本、激發(fā)資本活力方面取得了領(lǐng)先成績。
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04、合作共贏，深化體制機制改革
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由于發(fā)展歷史和業(yè)務(wù)特性，城投公司大多不是完全自主決策的市場主體，有時盲目根據(jù)政府政策導(dǎo)向開展項目，具有行政化色彩。2024年城投公司繼續(xù)走市場化道路，應(yīng)重點圍繞提升效率、激發(fā)活力，深化體制機制改革。
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一是完善現(xiàn)代企業(yè)治理架構(gòu)，優(yōu)化政企關(guān)系，理清城投和政府的資產(chǎn)權(quán)屬、債權(quán)債務(wù)關(guān)系，以市場化方式承接政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)，以合同約定收入，分離政府與城投權(quán)責(zé)。加強“四會一層”治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，強化董事會運行的規(guī)范性和有效性，完善履職評價和激勵約束機制。
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二是激發(fā)優(yōu)秀人才活力，建立市場化的領(lǐng)導(dǎo)選聘與員工招聘機制，配齊城投公司金融、財會、法務(wù)、招標(biāo)等核心專業(yè)技術(shù)崗位所需的人才。完善員工績效考核機制，實現(xiàn)內(nèi)部管理向硬約束與強激勵方面發(fā)展，營造干事創(chuàng)業(yè)良好環(huán)境。推行長期綜合性咨詢合作、外部企業(yè)機構(gòu)合資合作等機制，在產(chǎn)業(yè)培育、融資管理、資產(chǎn)經(jīng)營等方面獲取智力和資源支持。
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案例：正略咨詢服務(wù)的某市級城投公司管理未能匹配業(yè)務(wù)規(guī)模，在發(fā)展速度放緩后，暴露了壓力上下傳導(dǎo)不通、員工缺乏專業(yè)能力和責(zé)任心等問題的嚴(yán)重性。公司系統(tǒng)開展部門崗位設(shè)置、績效考核和薪酬激勵體系、人才發(fā)展等方面的優(yōu)化提升。制定人才規(guī)劃，多渠道、靶向式招引“雙一流”高校和博士人才，人才素質(zhì)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新高。人力資源轉(zhuǎn)向精細(xì)化效能管理，指標(biāo)設(shè)置承接戰(zhàn)略解碼，考核結(jié)果按百分比強制分布、嚴(yán)格應(yīng)用。合理提拔股級干部，實質(zhì)性運用崗位調(diào)整、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等方式，“能上能下”進(jìn)一步常態(tài)化。經(jīng)過改革，該公司人均創(chuàng)收和創(chuàng)利都出現(xiàn)較大增長，發(fā)展動力活力得到有效激發(fā)。