根據(jù)《公司法》定義，國有獨資公司是指“國家單獨出資、由國務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)履行出資人職責(zé)的有限責(zé)任公司”。國有獨資公司的股東只有一個，即國家，并通過政府授權(quán)委托形式，將股東權(quán)利授予國資監(jiān)管機構(gòu)。對于出資人擁有的職權(quán)，《公司法》中也做出了明確界定，主要包括資產(chǎn)受益、重大決策、選擇管理者三大職能，而在國有獨資企業(yè)設(shè)立董事會是落實國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的重要途徑。
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從國有獨資公司董事會建設(shè)的指導(dǎo)思想和原則出發(fā)，一般認(rèn)為國有獨資企業(yè)董事會定位是企業(yè)的戰(zhàn)略決策中心以及經(jīng)理層的選聘與監(jiān)督主體，需要充分服務(wù)于出資人利益、保護利益相關(guān)者利益，并行使監(jiān)督職能、確保公司經(jīng)營符合相關(guān)法律規(guī)定。
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一、董事會建設(shè)和運行中面臨的三大問題
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近年來，我國以《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》為指導(dǎo)綱領(lǐng)，通過頒布《關(guān)于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》、修訂《公司法》等一系列措施，不斷推動國有企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強董事會建設(shè)。但目前國有獨資公司董事會的建設(shè)和運作仍存在以下三方面問題：
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董事會的定位問題。一方面由于國有獨資公司不設(shè)股東會，而由政府代行所有者權(quán)益，股東大會的職能由政府和董事會共同行使，董事會成員也由政府任命，很多時候董事會淪為政府的行權(quán)管理機構(gòu)；另一方面經(jīng)理層越權(quán)決策，架空董事會，董事會無法按《公司法》規(guī)定的職責(zé)和義務(wù)進行履責(zé)，“花瓶董事”傾向較為嚴(yán)重。
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董事會的組成問題。一是董事會、黨委會、經(jīng)理層高度重疊，“三套班子，一套人馬”，企業(yè)陷入內(nèi)部控制，無法有效監(jiān)督評價；二是董事會席位設(shè)置及人員配置無法匹配公司發(fā)展，成員綜合素質(zhì)達不到科學(xué)決策的要求；三是外部董事多為形式設(shè)置，對公司重大決策問題僅作表面研究，無法提出建設(shè)性意見。
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董事會的運行問題。首先，董事會缺少發(fā)揮作用的具體途徑和有效手段，沒有建立專門委員會和日常工作機構(gòu)；其次，董事會與經(jīng)理層、黨組織的關(guān)系沒有理順，職責(zé)界定不清，出現(xiàn)董事會直接干預(yù)具體生產(chǎn)經(jīng)營工作，黨委會無法很好融入公司治理發(fā)揮把關(guān)功能；最后，董事會運作體制機制建設(shè)不全，議事規(guī)則不完善、授權(quán)辦法未形成、監(jiān)督考核待強化，無法保障協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡。
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二、建設(shè)規(guī)范高效運行董事會重點關(guān)注的七個議題
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正略咨詢認(rèn)為，若要充分發(fā)揮董事會“定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險”的功能，實現(xiàn)規(guī)范、高效運行，國有獨資公司需要重點回答好以下七個方面的重要議題。
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01、董事會成員的多與少
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《公司法》第四十四條規(guī)定，有限責(zé)任公司董事會成員為3-13人，國有獨資公司按照有限責(zé)任公司董事會規(guī)模的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。在董事會成員的數(shù)量上，國有獨資公司應(yīng)堅持動態(tài)管理，確保董事會與公司發(fā)展相匹配。決定董事會成員數(shù)量的主要因素包括公司發(fā)展階段與規(guī)模體量、決策數(shù)量及復(fù)雜程度、三會交叉任職、外部董事和職工董事的最低數(shù)量要求等。董事會規(guī)模過小，難以充分發(fā)揮集體決策的優(yōu)勢，而規(guī)模過大，則可能影響公司的決策效率。國有獨資公司常見設(shè)置為7人或9人。
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02、董事會組成的內(nèi)與外
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在董事會的組成結(jié)構(gòu)上，要堅持內(nèi)外互補，緊跟政策進一步提升外部董事的比例。公司內(nèi)部董事中，經(jīng)營層除總經(jīng)理按規(guī)定進入董事會，其他經(jīng)理層成員一般不進入董事會，另外需要設(shè)置至少一名職工董事，保證職工參與公司決策。而在外部董事設(shè)置上，最新修訂的《公司法》中已將國有獨資公司“外部董事過半數(shù)”納入法律規(guī)定。國有獨資公司常見外部董事設(shè)置為4人或5人。下一步為充分發(fā)揮外部董事“外腦”功能，國有獨資公司應(yīng)重點關(guān)注加強外部董事在專業(yè)化和專職化方面的選聘。
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03、配套機構(gòu)的取與舍
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在配套機構(gòu)設(shè)置上，董事會專門委員會是實現(xiàn)董事會專業(yè)化運作的重要機構(gòu)，應(yīng)依據(jù)公司的規(guī)模、性質(zhì)建立各專門委員會。一般情況下應(yīng)建立戰(zhàn)略委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會。而根據(jù)最新《公司法》規(guī)定“國有獨資公司按照規(guī)定不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事，在董事會中設(shè)置由董事組成的審計委員會等專門委員會，并且要求審計委員會的成員應(yīng)當(dāng)過半數(shù)為外部董事”。對于董事會辦公室的設(shè)置，在集團公司去除機關(guān)化，嚴(yán)格控制職能部門數(shù)量的條件下，大型國有獨資公司通常采取的是董辦、黨辦、總辦三辦合署辦公的形式。
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04、行權(quán)履職的虛與實
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在行權(quán)履職上，要真抓實干，切實落實董事會有關(guān)職權(quán)。《公司法》中規(guī)定了董事會11類法定職權(quán)，但在地方國有獨資公司中，常會出現(xiàn)董事會職權(quán)難以落實的問題，主要原因包括兩方面，一是地方監(jiān)管機構(gòu)對企業(yè)行政化、機關(guān)化的管控方式改革不到位；二是國有獨資公司自身董事會建設(shè)有待加強，無法承擔(dān)監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán)與放權(quán)，亦無法科學(xué)決策公司重大經(jīng)營事項。因此落實董事會職權(quán)首先要加強國有獨資公司董事會自身建設(shè)。
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05、組織管控的嚴(yán)與松
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在組織管控方面，要逐步由集團管控向治理型管控轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)上下協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。2022年9月，國務(wù)院國企改革辦召開鞏固深化國企改革三年行動專題推進會強調(diào)，集團公司對子企業(yè)要全面轉(zhuǎn)向治理型管控，要求集團公司原則上不再直接干預(yù)子企業(yè)的經(jīng)營管理事項，而是通過推薦董事或派出董事的形式表達集團意志。這也要求在國有獨資公司在董事會建設(shè)方面要選優(yōu)配強治理型管控所依托的重要崗位，例如股東代表和股權(quán)董事。
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06、授權(quán)邊界的收與放
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在授權(quán)方面，董事會作為經(jīng)營決策機構(gòu)并非決策企業(yè)經(jīng)營管理中的所有事項，這樣做既無可能，也沒必要。在現(xiàn)代企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)內(nèi)的兩層委托代理關(guān)系下，董事會和經(jīng)理層應(yīng)當(dāng)各自發(fā)揮好自己的職責(zé)并協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，為了提高對市場變化的應(yīng)對，董事會可將非重大、非法定類的決策權(quán)授予董事長、總經(jīng)理行使。授權(quán)的收與放是決策效率與決策風(fēng)險之間的平衡，因此對于授權(quán)董事會也應(yīng)進一步制定授權(quán)監(jiān)管制度或機制，確保授權(quán)執(zhí)行到位。
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07、體制機制的全與缺
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在體制機制建設(shè)上，國有獨資公司要不斷推動建立健全各項配套機制體制，包括根據(jù)《公司章程》《“三重一大”決策制度》，制定《董事會議事規(guī)則》進一步細(xì)化和明確董事會職權(quán)、優(yōu)化董事會召開次數(shù)和召集方式、明確董事會討論決策事項的程序，形成《董事會授權(quán)辦法》《董事考核評價辦法》《董事會和總經(jīng)理工作報告辦法》《董事會對經(jīng)理層成員選聘、考核、薪酬管理辦法》等必要的制度文件，同時可根據(jù)實際建立《董事會履職工作指引》用以幫助董事成員正確、合理、有效地開展董事工作。
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當(dāng)前，國有企業(yè)在優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)和治理體系過程中，仍然面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)，必須聚焦問題、明確方向。董事會作為公司治理的關(guān)鍵主體，實現(xiàn)高效規(guī)范運作，不僅有利于提高企業(yè)決策質(zhì)量、提升經(jīng)營效率，而且有助于降低企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。在深化國有企業(yè)改革的大背景下，國有獨資公司因其在國有企業(yè)中的特殊地位，帶頭建設(shè)一個規(guī)范且高效的董事會，不僅意義重大，而且尤為迫切。